Artikel Hukum Tata Negara dan Peraturan Perundang-undangan

Kriteria “Kegentingan yang Memaksa” dalam pembentukan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu) semestinya diatur dengan jelas dalam suatu peraturan perundang-undangan, agar terwujud suatu mekanisme kontrol yang lebih baik dalam pembentukan Perpu. Namun sampai saat ini, baik di Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI Tahun 1945), Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UU No.12 Tahun 2011), maupun Peraturan Presiden Nomor 87 Tahun 2014 tentang Peraturan Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (Perpres No.87 Tahun 2014), yang menyebutkan tentang kewenangan Presiden menetapkan Perpu yang didasarkan pada hal ihwal Kegentingan yang Memaksa, tidak memuat parameter yang jelas mengenai Kegentingan yang Memaksa tersebut.

Belum adanya satupun peraturan perundang-undangan yang secara eksplisit mengatur kriteria Kegentingan yang Memaksa yang menjadi dasar baik bagi Presiden menetapkan Perpu maupun bagi Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) menerima/menolak pengajuan Rancangan Undang-Undang (RUU) tentang penetapan Perpu, berdampak pada rentannya Presiden dan DPR memanfaatkan Perpu sebagai alat kepentingan politik semata. Dominasi kepentingan politik terhadap kepentingan publik akan membawa negara pada kekuasaan absolut (tirani) yang menjurus kepada penindasan. Penindasan yang berlebihan terhadap hak dan kebebasan masyarakat berarti kekuasaan telah terbentuk dalam pola despotisme[1] yang pada akhirnya berakibat perpecahan dan tindakan brutal masyarakat atau anarkisme sosial oleh akibat kesewenang-wenangan penguasa.[2]

Kasus Perpu No. 1 Tahun 2014 ini, menunjukkan bahwa perpu dibentuk hanya demi menyelamatkan citra Presiden SBY yang terdesak oleh kritik dari berbagai kalangan. Padahal, proses pembentukan undang-undang harus melalui pertimbangan yang matang, analisis yang menyeluruh, baik dari aspek filosofis, sosiologis, yuridis, ekonomi, politik, dan lain sebagainya. Naskah Akademik semestinya telah bisa menganalisa dampak sosial politik yang akan terjadi, kemudian pada tahapan penyusunan dan pembahasan, partisipasi publik dapat menunjukkan lebih awal tentang bagaimana respon masyarakat (positif atau negatif), namun undang-undang tersebut tetap disahkan dan dampak yang tidak diharapkan terjadi, maka Perpu dianggap sebagai solusi.

Dengan latar belakang sebagaimana dipaparkan di atas, maka penelitian ini akan merumuskan bagaimana kewenangan presiden dalam pembentukan Perpu dan bagaimana kriteria Kegentingan yang Memaksa yang digunakan sebagai tolak ukur presiden dalam mengambil keputusan untuk  membentuk Perpu.

 

Dasar, Kedudukan Dan Ruang Lingkup Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang

Tinjauan historis mengenai jenis peraturan perundang-undangan, Perpu merupakan salah satu jenis dari Peraturan Pemerintah (PP). Jenis PP yang pertama adalah untuk melaksanakan Perintah UU. Jenis PP yang kedua yakni PP sebagai pengganti UU yang dibentuk dalam hal ihwal Kegentingan yang Memaksa. Perpu merupakan jenis perundang-undangan yang disebutkan dalam UUD NRI Tahun 1945, yakni dalam Pasal 22. Pasal 22 UUD 1945 menyebutkan bahwa dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak menetapkan Perpu.[3] Pasal 1 angka 4 UU No.12 Tahun 2011 memuat ketentuan umum yang memberikan definisi Peraturan Pemerintah Pengganti Undang Undang adalah peraturan perundang-undangan yang ditetapkan oleh Presiden dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa.[4] Pasal 1 angka 3 Perpres 87 Tahun 2014 juga tidak memberikan batasan pengertian pada Perpu melainkan menyebutkan definisi yang sama sebagaimana tercantum dalam UU 12 Tahun 2011 dan UUD 1945.[5]

Perpu sebenarnya merupakan suatu Peraturan Pemerintah yang bertindak sebagai suatu Undang-Undang atau dengan perkataan lain Perpu adalah Peraturan Pemerintah yang diberi kewenangan sama dengan Undang-Undang. Peraturan Pemerintah adalah peraturan perundang-undangan yang dibentuk oleh Presiden untuk melaksanakan UU. UU adalah peraturan perundang-undangan yang pembentukannya dilakukan oleh dua lembaga, yakni DPR dengan persetujuan Presiden dan merupakan peraturan yang mengatur lebih lanjut ketentuan-ketentuan dalam UUD 1945.[6]

Perpu dibentuk oleh Presiden dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa. Apabila Perpu sebenarnya adalah Peraturan Pemerintah dan Peraturan Pemerintah adalah peraturan perundang-undangan untuk melaksanakan UU, maka Perpu adalah peraturan perundang-undangan yang dibentuk dalam hal ihwal Kegentingan yang Memaksa, untuk melaksanakan undang-undang. Namun karena Peraturan Pemerintah ini diberi kewenangan sama dengan UU, maka dilekatkan istilah “pengganti UU”. UU merupakan peraturan yang mengatur lebih lanjut ketentuan UUD 1945. Maka Perpu merupakan Peraturan Pemerintah yang dibentuk dalam hal ihwal Kegentingan yang Memaksa untuk mengatur lebih lanjut ketentuan UUD 1945.

Pembentukan peraturan perundang-undangan pada umumnya meliputi tahapan perencanaan, penyusunan, pengesahan atau penetapan dan pengundangan. Perpu yang sejatinya dibentuk dalam Kegentingan yang Memaksa meniscayakan tahapan perencanaan tidak dilakukan, karena keadaannya bersifat tidak terduga, tidak terencana. Pasal 58 Peraturan Presiden Nomor 87 Tahun 2014, menguraikan tata cara penyusunan rancangan Perpu dengan menekankan hal ihwal Kegentingan yang Memaksa dalam Pasal 57.

Sebagai salah satu jenis peraturan perundang-undangan, Perpu juga harus bersumber pada Pancasila dan UUDNRI 1945 sebagai sumber dari segala sumber hukum negara dan hukum dasar dalam Peraturan Perundang-undangan serta selayaknya juga dapat menjadi sumber hukum peraturan perundang-undangan yang lebih rendah. Berdasarkan konsep bahwa Perpu merupakan suatu peraturan yang dari segi isinya seharusnya ditetapkan dalam bentuk undang-undang, tetapi karena keadaan kegentingan memaksa ditetapkan dalam bentuk peraturan pemerintah maka kedudukan Perpu yang paling rasional dalam hierarki peraturan perundang-undangan adalah sejajar dengan undang-undang.

Kewenangan Pembentukan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang

Teori Pemisahan Kekuasaan

Dalam berbagai literatur, pembagian kekuasaan (distribution of power), untuk pertama kalinya disampaikan Jhon Locke (1632-1704) dan Montesquieu (1689-1755) yang dikenal kemudian dengan teori trias politica, yang lebih diarahkan sebagai bentuk pemisahan kekuasaan (separation of power). Adapun maksud kekuasaan yang dibatasi adalah kekuatan politik yang merupakan “kemampuan untuk mempengaruhi kebijaksanaan umum (pemerintah), baik terbentuknya maupun akibat-akibatnya sesuai dengan tujuan-tujuan pemegang kekuasaan sendiri.”[7] Pembagian ini diarahkan untuk menghindari absolutisme dan pemusatan kekuasaan pada satu tangan, yang dikenal sebagai pembagian secara horizontal.[8]

Pembagian kekuasaan secara horizontal tersebut pada dasarnya meletakkan kekuasaan negara pada tiga tiang utama yang saling sejajar dan seimbang dalam menjalankan peran dan fungsi masing-masing. Menurut Locke, pembagian kekuasaan disandarkan pada kekuasaan legislatif, eksekutif dan federatif, yang semuanya terpisah satu sama lainnya. Teori ini kemudian dimodifikasi oleh Montesquie yang membagi kekuasaan negara atas kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudikatif, yang juga harus terpisah satu sama lain, baik mengenai tugas (fungsi) maupun mengenai alat perlengkapan (organ) yang menyelenggarakannya.[9]

Hakikat kekuasaan yang dilembagakan atau diorganisasikan ke dalam bangunan kenegaraan, kuncinya terletak pada apa dan siapa yang sesungguhnya memegang kekuasaan tertinggi atau yang biasa disebut sebagai pemegang kedaulatan (sovereignty) dalam suatu negara. Konsep kekuasaan tertinggi atau konsep kedaulatan dalam filsafat hukum dan kenegaraan, dikenal ada lima ajaran atau teori yang bisa diperdebatkan, yaitu kedaulatan Tuhan (Sovereignty of God), kedaulatan raja (Sovereignty of the King), kedaulatan hukum (Sovereignty of Law), kedaulatan rakyat (People’s Sovereignty) dan ajaran kedaulatan negara (State’s Sovereignty).[10]

Teori Kewenangan

Dalam konsep hukum publik, wewenang berkaitan dengan kekuasaan. Dikemukakan pula dari segi komponennya, wewenang sebagai konsep hukum publik sekurang-kurangnya terdiri dari tiga unsur atau elemen, yaitu:[11]

  1. Pengaruh merujuk pada penggunaan wewenang dimaksudkan untuk mengendalikan perilaku subyek hukum;
  2. Dasar hukum berkaitan dengan prinsip bahwa setiap wewenang pemerintah yang sah harus dapat ditunjuk dasar hukumnya; dan
  3. konformitas hukum mengandung makna adanya standard wewenang baik standard umum (semua jenis wewenang) dan standard khusus (untuk jenis wewenang tertentu).

Mengenai sumber sebagai cara memperoleh wewenang, bahwa setiap tindak pemerintah disyaratkan harus bertumpu atas kewenangan yang sah, dan diperoleh melalui tiga sumber, yaitu: atribusi, delegasi, dan mandat. Kewenangan atribusi dikonsepsikan melalui pembagian kekuasaan negara oleh undang-undang dasar. Kewenangan delegasi dan mandat, meskipun sama-sama diperoleh melalui pelimpahan, akan tetapi kewenangan yang berasal dari delegasi dan mandat berbeda.

Prajudi Atmosudirjo, secara terang menjelaskan perihal kewenangan adalah apa yang disebut “kekuasaan formal”, kekuasaan yang berasal dari kekuasaan yang diberikan oleh Undang-Undang Dasar, kekuasaan legislatif (diberi oleh undang-undang) atau dari kekuasaan eksekutif administratif.[12]

Kekuasaan negara menetapkan, melaksanakan dan menegakkan kepatuhan terhadap hukum, apalagi dalam negara kesejahteraan            (welfare state), dimana negara berhak ikut campur hampir diseluruh bidang kehidupan rakyat, sehingga penggunaan kekuasaan negara itu mempunyai potensi melanggar hak-hak rakyat yang ada dalam negara tersebut, bahkan    hak-hak rakyat yang paling mendasar pun dapat dilanggar. “Power tends to corrupt, and absolute powercorruptsabsolutely” (kekuasaan selalu cenderung berkembang menjadi sewenang-wenang, dan kekuasaan yang bersifat mutlak cenderung mutlak pula kesewenang-wenangannya), demikian adagium yang dikemukakan oleh Lord Acton. Dengan demikian, moral kekuasaan tidak boleh hanya diserahkan pada niat, ataupun sifat-sifat pribadi seseorang yang kebetulan sedang memegangnya. Betapapun baiknya seseorang, yang namanya kekuasaan tetaplah  harus  diatur dan dibatasi.[13]

Menurut pendapat Bagir Manan[14], kewenangan Presiden menetapkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (Perpu) adalah kewenangan luar biasa di bidang perundang-undangan. Sedangkan kewenangan ikut membentuk Undang-undang, Peraturan Pemerintah, dan Peraturan Presiden merupakan kewenangan biasa.

Dalam hal ini, Presiden Republik Indonesia berdasarkan UUD Tahun 1945, memiliki kewenangan untuk mengesahkan Rancangan Undang-Undang (RUU) menjadi Undang-Undang (UU), menetapkan Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti Undang-Undang (Perpu), Peraturan Pemerintah, dan Peraturan Presiden[15].

Hukum Tata Negara Darurat

Hukum tata negara darurat merupakan rangkaian pranata dan wewenang negara secara luar biasa dan istimewa, untuk dalam waktu yang sesingkat-singkatnya dapat menghapuskan darurat atau bahaya yang mengancam, ke dalam kehidupan menurut perundang-undangan dan hukum yang umum dan biasa. Unsur yang terutama harus ada; Pertama, adanya bahaya negara yang patut dihadapi dengan upaya luar biasa. Kedua, upaya biasa, pranata yang umum dan lazim tidak memadai untuk digunakan menanggapi dan menanggulangi bahaya yang ada. Ketiga, kewenangan luar biasa yang diberikan dengan hukum kepada pemerintah negara untuk secepatnya mengakhiri bahaya darurat tersebut, kembali ke dalam kehidupan normal. Keempat, wewenang luar biasa itu, dan hukum tata negara darurat itu untuk sementara waktu saja, sampai keadaan darurat itu dipandang tidak membahayakan lagi.[16]

Lebih lanjut, dalam hukum tata negara darurat juga dikenal hukum keadaan darurat subyektif dan obyektif. Hukum tata negara subyektif atau ‘staatsnoodrecht’ dalam arti subyektif adalah hak, yaitu hak negara untuk bertindak dalam keadaan bahaya atau darurat dengan cara menyimpang dari ketentuan undang-undang, dan bahkan apabila memang diperlukan, menyimpang dari undang-undang dasar.

Para pemegang puncak kekuasaan eksekutif itu dapat disebut sebagai “the sovereign executive”, yang dianggap mempunyai hak-hak yang bersifat prerogatif apabila negara berada dalam keadaan darurat. “The sovereign executive” inilah yang sebenarnya merupakan pemegang kekuasaan untuk mengecualikan berlakunya hukum yang biasa (ordinary laws), seperti yang dikatakan oleh Carl Schmitt, “sovereignis he who decides upon the exception”. Menurutnya, untuk menghadapi keadaan yang bersifat darurat yang mengancam keselamatan negara, demokrasi liberal hanya mungkin bertahan dengan mengangkat seorang menjadi diktator yang akan memberlakukan kekuasaan darurat yang memungkinkan “everything justified that appears to be necessary for a concretely gained success”. Dengan diberlakukannya keadaan darurat, semua tindakan menjadi benar semata-mata untuk mendapatkan keberhasilan yang kongkrit.[17]

Dalam sistem presidensil, seperti di Amerika Serikat, Indonesia, dan Filipina, hak prerogatif yang menyangkut tanggungjawab untuk mengatasi keadaan darurat nasional seperti tersebut di atas, berada dipundak presiden sebagai “single sovereign executive”. Menurut Appa Dorai, konsep “single executive” ini sangat penting, terutama ketika fungsi eksekutif negara diperhadapkan dengan situasi krisis dimana kesatuan komando menjadi suatu yang sangat penting. Dalam sistem presidensil yang dianut berdasarkan UUD 1945, presiden sebagai kepala negara (head of state) dan sekaligus sebagai kepala pemerintahan (head of goverment) dipilih secara langsung oleh rakyat. Dalam kedudukannya yang demikian, presiden memiliki wewenang sebagai “the sovereign executive” untuk menjalankan “independent power” dan “inhernt power” yang dimiliki oleh kepala negara. Dasar filosofis logika (legal reasoning) pemberian kewenangan keadaan darurat kepada kepala negara itu sendiri terkait pula dengan doktrin kedaulatan rakyat (the sovereignty of the people).[18]

Praktek Pembentukan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang di Indonesia

Perpu yang dikeluarkan pertama kali pada tahun 1946 adalah mengenai susunan dewan pertahanan daerah dalam daerah istimewa. Selebihnya banyak menyangkut penataan ekonomi seperti pembentukan bank dan pergudangan. Beberapa Perpu juga berkaitan dengan tindak pidana ekonomi dan korupsi. Bahkan Perpu No.23 Tahun 1959 menyangkut tentang keadaan Bahaya sesaat setelah Presiden Sukarno mengumumkan Dekrit Presiden. Dalam situasi yang serba darurat, dibentuk pula Perpu No.10 Tahun 1960 tentang pejabat yang menjalankan pekerjaan jabatan presiden dan wakil presiden, jika mangkat, berhenti atau berhalangan

Pada masa pemerintahan Presiden Soekarno, berlaku 4 periodesasi konstitusi sebagai berikut :

  1. Periode UUD 1945 setelah kemerdekaan (1945-1949) dibentuk 17 Perpu
  2. Periode Konstitusi RIS ((1949-1950) dibentuk 6 Perpu dimana saat itu Mr. Assaad sebagai pejabat Presiden Republik Indonesia yang merupakan wilayah bagian RIS masih berlaku UUD 1945 tapi hanya dalam wilayah bagian tersebut. Presiden Soekarno sebagai Presiden RIS membentuk 32 UU Darurat karena Konstitusi RIS hanya mengenal UU Darurat.
  3. Pada periode UUDS 1950 (1950-1959) dibentuk 145 UU Darurat
  4. Pada periode berlakunya kembali UUD 1945 (1959-1967) dibentuk 121 Perpu.

Secara keseluruhan jumlah Perpu yang dibentuk selama masa pemerintahan Presiden Soekarno dalam 4 periode pemberlakuan konstitusi sebanyak 144 Perpu. Dari 144 Perpu yang dibentuk, dapat diklasifikasi perpu-perpu tersebut mengatur bidang pertahanan keamanan, ekonomi, hukum, sosial, dan politik. Bidang pertahanan keamanan terdapat 8 Perpu, bidang ekonomi terdapat 94 Perpu, bidang hukum terdapat 19 Perpu, bidang sosial terdapat 7 Perpu dan bidang politik terdapat 16  Perpu. Hal ini menunjukkan bahwa hal ihwal Kegentingan yang Memaksa pada umumnya berkenaan di bidang ekonomi.

Pada masa pemerintahan Presiden Soeharto dibentuk sebanyak 8 Perpu. Terklasifikasi perpu-perpu tersebut mengatur bidang sosial, ekonomi, dan hukum. Kecenderungan bidang pengaturan Perpu di masa presiden Soeharto adalah di bidang ekonomi. Hal ini menunjukkan bahwa Kegentingan yang Memaksa pada umumnya berkenaan di bidang ekonomi.

Dalam 512 hari masa pemerintahan Presiden Habibie, dibentuk sebanyak 3 (tiga) Perpu yang salah satunya mencabut Perpu yang lainnya dan satunya lagi ditolak oleh DPR, sehingga praktis tidak ada satupun Perpu yang dibentuk oleh Presiden Habibie ditetapkan menjadi undang-undang. Meskipun dalam masa pemerintahan ini, diberlakukan keadaan darurat sipil di Aceh berkenaan dengan pemberontakan Gerakan Aceh Merdeka (GAM), namun dari 3 Perpu yang dibentuk tersebut tidak ada satupun yang merupakan instrumen hukum untuk mengatasi keadaan darurat di Aceh. Terklasifikasi perpu-perpu tersebut mengatur bidang politik dan hukum. Hal ini menunjukkan bahwa Kegentingan yang Memaksa pada umumnya berkenaan di bidang politik.

Pemilu 1999 akhirnya dilangsungkan dan menempatkan wakil-wakil rakyat yang mengisi kursi perwakilan di DPR. Setelah melakukan penyempurnaan terhadap Ketetapan MPR Nomor II/MPR/1973 tentang “Tatacara Pemilihan Presiden dan Wakil Presiden Republik Indonesia”, menjadi Ketetapan MPR Nomor VI/MPR/1999 tentang “Tatacara Pencalonan dan Pemilihan Presiden dan Wakil Presiden Republik Indonesia”, maka MPR pun kemudian mengangkat K.H. Abdurrahman Wahid menjadi Presiden RI dan Megawati Soekarno Putri sebagai Wakil Presiden RI.[19]

Namun pemerintahan Presiden Wahid ini tidak berlangsung lama, melainkan hanya sekitar 20 bulan dengan jumlah Perpu yang dibentuk selama masa pemerintahan Presiden Abdurrahman sebanyak 3 Perpu dan semuanya mengatur bidang ekonomi. Hal ini menunjukkan bahwa Kegentingan yang Memaksa dari perpu-perpu yang dibentuk hanya berkenaan di bidang Ekonomi.

Konflik politik antara Presiden dan DPR memicu dicabutnya mandat MPR kepada Presiden Abdurrahman Wahid dan mengangkat Megawati Soekarnoputri sebagai Presiden Republik Indonesia hingga tahun 2004. Dengan ditetapkannya Megawati sebagai Presiden Republik Indonesia yang baru tersebut, diharapkan bahwa proses reformasi dapat terus berlanjut; dan pemerintah yang baru dapat memberikan ketegasan tentang kelanjutan penyelesaian berbagai pelanggaran HAM berat yang telah terjadi selama ini.[20]

Selama pemerintahan Presiden Megawati Soekarnoputri dibentuk 4 (empat) Perpu. 2 Perpu di tahun 2002 dan 2 Perpu di tahun 2004. Keempat Perpu tersebut tidak ada satupun berkenaan dengan  keadaan darurat militer di Aceh. Bahwa sejak akhir masa pemerintahan Presiden Soeharto, diberlakukan keadaan darurat militer di Aceh yang dipicu oleh pemberontakan yang dilakukan oleh Gerakan Aceh Merdeka (GAM). Setelah memasuki masa reformasi, Presiden Habibie memberlakukan keadaan darurat sipil. Pada masa Presiden Megawati, seluruh wilayah Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam dinyatakan dalam Keadaan Bahaya dengan tingkatan Keadaan Darurat Militer. Pada tanggal 18 Mei 2004, Keadaan Bahaya diubah lagi menjadi tingkatan Darurat Sipil.

Pada pemilu tahun 2004 dan 2009, Susilo Bambang Yudhoyono (SBY) terpilih menjadi Presiden Indonesia. Sepuluh tahun Pemerintahan SBY diwarnai cukup banyak catatan peristiwa. Mulai dari permintaan bantuan internasional senilai 75 miliar dolar AS untuk membangun infrastruktur di Indonesia pada forum APEC di Chile sampai gempa bumi di Samudera Hindia, lepas pantai barat Aceh. Gempa yang disusul tsunami tersebut menewaskan setidaknya 600 ribu jiwa.

Perpu yang dibentuk di masa pemerintahan Presiden SBY melingkupi bidang politik sebanyak 6 Perpu, bidang Ekonomi sebanyak 5 Perpu, bidang sosial sebanyak 5 Perpu, dan bidang hukum sebanyak 3 Perpu. Kecenderungan pengaturan Perpu yang dibentuk adalah dibidang politik, ekonomi dan sosial, sehingga secara prematur dapat disimpulkan bahwa hal ihwal Kegentingan yang Memaksa berkenaan di bidang-bidang tersebut. Secara keseluruhan jumlah Perpu yang dibentuk selama masa pemerintahan Presiden SBY sebanyak 19 Perpu.

Presiden Joko Widodo terpilih dalam pemilu tahun 2014 untuk masa jabatan 2014 – 2019. Perpu yang dibentuk adalah Perpu No.1 Tahun 2015 tentang Perubahan atas UU No.30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi yang telah disetujui oleh DPR dan ditetapkan dalam UU No.10 Tahun 2015 tentang Penetapan Perpu No.1 Tahun 2015 tentang Perubahan atas UU No.30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi menjadi UU .

Perpu yang mengatur mengenai penggantian anggota pimpinan KPK sementara ini sebelumnya sudah pernah dilakukan oleh Presiden SBY melalui Perpu No.4 Tahun 2009. Materi pengaturannya sama dan kondisi-kondisi kekosongan anggota pimpinan KPK juga tidak jauh berbeda. Perpu No.4 Tahun 2009 tersebut juga sempat diajukan uji materil di MK. Yang menarik adalah, dengan materi pengaturan yang sama dan kondisi-kondisi kekosongan anggota pimpinan KPK juga tidak jauh berbeda, Perpu No.4 Tahun 2009 ketika diajukan persetujuan ke DPR ternyata ditolak. Hal ini memperlihatkan bagaimana kekuatan politik bisa lebih dominan berperan dalam pengajuan persetujuan DPR terhadap Perpu.

Pada tanggal 25 Mei 2016, diundangkan Perpu No. 1 Tahun 2016 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2002 tentang Perlindungan Anak yang dilatarbelakangi maraknya kasus pemerkosaan terhadap anak. Tidak tanggung-tanggung, Perpu ini memuat pidana mati dan pidana kebiri terhadap pelaku. Kegentingan yang Memaksa terletak pada vonis hakim yang sejak berlakunya Perpu ini, maka pidana mati dan pidana kebiri dapat dijatuhkan kepada pelaku. Meski pelaksanaan Perpu kebiri masih harus menunggu Peraturan Pemerintahnya terlebih dahulu, namun esensi Kegentingan yang Memaksa masih dapat terlihat yakni pada penjatuhan sanksi pidana mati dan pidana kebiri tersebut. Dari sejarah Perpu-Perpu yang ada, Perpu ini merupakan salah satu Perpu yang memuat sanksi pidana, dan pidana yang dimuat pun merupakan pidana paripurna yakni pidana mati. Perpu ini hadir diantara kontroversi Perpu yang memuat sanksi pidana masih marak dibicarakan. UU No.12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dengan sangat jelas mengizinkan sanksi pidana hanya dimuat dalam UU dan Perda. Namun Perpu yang memiliki materi muatan yang sama dengan UU dianggap termasuk mengenai pengaturan sanksi pidana.

Kriteria Kegentingan yang Memaksa

Praktek pembentukan Perpu di Indonesia dapat ditafsirkan dengan melihat unsur-unsur kegentingan yang memaksa dari perpu tersebut. Secara konstitusional Perpu merupakan produk hukum yang sah sebagaimana ketentuan Pasal 22 UUD 1945. Dalam hal ikhwal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak menetapkan Perpu sebagai pengganti undang-undang. Ketentuan dalam Pasal 22 UUD 1945 terkait Perpu ini adalah merupakan ketentuan yang tetap dipertahankan dalam beberapa kali proses amandemen UUD 1945. Dalam artian walaupun amandemen UUD 1945 telah berlangsung berturut-turut pada 1999 sampai 2002, pasal ini  oleh para wakil rakyat tetap berbunyi sebagaimana teks aslinya dan tidak ikut mengalami proses amandemen dalam bunyi pasalnya. Hal ini berarti seluruh presiden Indonesia merujuk norma konstitusi yang sama dalam menerbitkan Perpu dan dengan menggunakan alasan yang sama yakni “kegentingan yang memaksa”. Yang berbeda adalah tafsir masih-masing zaman atas frasa “kegentingan yang memaksa” tersebut.

Berdasarkan hasil penelitian diatas, setiap rezim seolah berlomba membentuk perpu sebagai langkah cepat mengatasi problem kenegaraan. Padahal, jika merujuk pada pandangan teoritik, harusnya tidak boleh tejadi “hujan” Perpu. AALF van Dullemen dalam bukunya Staatsnoodrecht en Democratie (1947) menyebutkan ada empat syarat hukum tata negara darurat yaitu: Pertama, Eksistensi negara tergantung tindakan darurat yang dilakukan; Kedua, Tindakan itu diperlukan karena tidak bisa digantikan dengan tindakan lain; Ketiga, Tindakan tersebut bersifat sementara; Keempat, Ketika tindakan diambil, parlemen tidak bisa secara nyata dan bersunguh-sungguh. Bagi Dullemen, keempat syarat tersebut harus berlaku secara kumulatif [21]

Kewenangan pembentukan Perpu menurut UUD 1945 hanya diberikan kepada Presiden, termasuk kewenangan untuk menetapkan terjadinya hal keadaan darurat negara. Karena itu, kewenangan tersebut bersifat subjektif artinya hak untuk menetapkan Perpu didasarkan atas penilaian subjektif dari Presiden sendiri mengenai adanya keadaan darurat negara (state of emergency) yang menimbulkan kegentingan yang memaksa. Muh. Yamin berpendapat bahwa ada tidaknya keadaan mendesak itu penilaiannya menurut kebijaksanaan pemerintah.[22] Hal ini berarti bahwa keadaan mendesak dapat saja sewaktu-waktu timbul jika pemerintah menilai suatu keadaan telah berada dalam suasana genting dan memaksa.

Dalam keadaan-keadaan yang tidak biasa atau tidak normal tersebut berlaku norma-norma yang juga bersifat khusus yang memerlukan pengaturan tersendiri baik mengenai syarat-syaratnya, tata cara pemberlakuannya dan tata cara mengakhirinya, serta hal-hal yang dapat atau tidak dapat dilakukan oleh pemerintah dalam keadaan darurat tersebut agar tidak memberi kesempatan timbulnya penyalahgunaan wewenang yang bertentangan dengan undang-undang dasar. [23] Pemberlakukan suatu keadaan darurat (state of emergency) di suatu negara yang menganut sistem pemerintahan presidensial sebagaimana halnya di Indonesia memberikan pembenaran kepada Presiden untuk mengambil tindakan yang diperlukan untuk mengatasi keadaan darurat tersebut dengan tetap memperhatikan peran DPR untuk; 1. melakukan pengawasan yang ketat dalam menentukan adanya suatu keadaan darurat (recognizing an emergency); 2. membentuk kekuasaan untuk mengatasi keadaan darurat itu (creating the powers to deal with it); 3. memantau pelaksanaan kewenangan pemerintah (eksekutif) untuk mengatasi keadaan yang tidak normal tersebut; 4. menyelidiki berbagai penyimpangan atau penyalahgunaan kewenangan dalam keadaaan darurat tersebut; 5. apabila diperlukan menyatakan berakhirnya masa keadaan darurat atau meminta kepada Presiden untuk menyatakan mengakhiri keadaan darurat tersebut.[24]

Berkaca dari perjalanan bangsa ini, serta dengan mempertimbangkan konfigurasi konstitusi yang berganti-ganti, tentu dalam praktiknya setiap rezim pemerintah punya penilaian tersendiri terkait ihwal kegentingan memaksa yang menjadi dasar terbitnya Perpu. Pertimbangan tersebut terlihat dalam konsideran menimbang masing-masing Perpu tersebut. Jika menilik alasan penerbitan Perpu di masa Presiden Soekarno, tidak terlepas dari penyelenggaraan sistem pemerintahan dan pembagian kekuasaan pada masa pemerintahan Presiden Soekarno yang berubah-ubah, serta situasi dan kondisi diberbagai pelosok tanah air yang masih dalam proses menegakkan negara yang baru berdiri dan juga harus menghadapi ancaman dari agresi Belanda yang ingin kembali menjajah Indonesia, masalah ekonomi sepertinya tidak terlihat mendapatkan tempat yang serius.

Pemerintah lebih cenderung bertindak menjaga keseimbangan politik daripada terburu-buru membuat keputusan di bidang ekonomi. Hal ini terlihat dari sekian perpu yang dibentuk, kecenderungan terbesar adalah di bidang ekonomi, sehingga hal ini menggambarkan bahwa kebijakan di bidang ekonomi seringkali tidak terencana dengan baik sehingga diatur ketika dalam kondisi kegentingan yang memaksa.

Kesimpulan

Kewenangan Presiden dalam pembentukan Perpu dapat dilihat dari dua sudut pandang. Melihat kewenangan presiden itu dari teori hukum tata negara darurat dan dari teori pemisahan kekuasaan. Dalam hukum tata negara darurat ada yang disebut dengan “the sovereign power”. Hal ihwal Kegentingan yang Memaksa dari Perpu memaknai bahwa Perpu merupakan sutau produk hukum tata negara darurat. Dalam UUD 1945, darurat itu adalah Bahaya dan Genting. Kewenangan untuk menanggulangi, mengatasi, dan mengelola keadaan darurat terletak di tangan kepala negara. Di Indonesia yang menganut sistem presidentil, kewenangan tersebut berada di tangan Presiden.

Selanjutnya melihat dari sudut pandang yang lain yakni teori pemisahan kekuasaan. Kewenangan Presiden dalam pembentukan Perpu merupakan kewenangan derivatif yang bersumber dari kewenangan legislatif. Presiden semestinya hanya memangku kewenangan eksekutif. Namun dalam keadaan darurat, fungsi legislasi diberikan untuk mengambil tindakan-tindakan yang perlu dalam menyelesaikan permasalahan bangsa dan negara yang ada yang hanya dapat ditempuh dengan menggunakan fungsi legislasi tersebut. UUD 1945 memperlihatkan bahwa kewenangan presiden dalam pembentukan Perpu merupakan kekuasaan derivatif dari kekuasaan legislatif yang didelegasikan melalui UUD dan UUD 1945 mensyaratkan hal ihwal Kegentingan yang Memaksa dalam penggunaan kekuasaan tersebut meskipun Perpu hanya berlaku sampai diajukan persetujuan di DPR dan untuk selanjutnya keberlakuannya ditentukan oleh DPR.

Dalam praktek pembentukan Perpu sepanjang sejarah pemerintahan Presiden Republik Indonesia dari masa ke masa, kewenangan Presiden dipergunakan terlalu luas dalam menafsirkan hal ihwal Kegentingan yang Memaksa karena murni hanya bersandar pada subyektivitas Presiden semata. Meskipun kewenangan presiden dalam pembentukan Perpu dapat dikatakan merupakan hak subyektif presiden namun semestinya harus tetap bersandar pada keadaan obyektif Kegentingan yang Memaksa. Pemenuhan keadaan Kegentingan yang Memaksa ini yang seringkali dikesampingkan, bahkan cenderung tidak menjadi prasyarat dalam pembentukan Perpu. Pembentukan Perpu yang merupakan hak subyektif presiden inilah yang harus diatur penggunaaannya dalam suatu peraturan perundang-undangan agar negara ini tidak menjadi negara penguasa melainkan negara hukum sebagaimana mestinya.

Dalam sejarah pembentukan Perpu di Indonesia, dari tujuh presiden yang menggunakan kewenangan tersebut, Perpu-Perpu yang dibentuk pada umumnya melakukan pengaturan di bidang ekonomi dan menunjukkan kriteria-kriteria antara lain: bersifat mendesak karena keterbatasan waktu, mengandung unsur terjadinya krisis, adanya kekosongan hukum, adanya aturan yang tidak memadai sehingga butuh penyempurnaan, serta penundaan pemberlakuan suatu ketentuan undang-undang. Kriteria-kriteria yang menjadi alasan dalam pembentukan Perpu ini terpenuhi tidak secara kumulatif dan cenderung lebih menampakkan unsur kemendesakan semata dan sangat sedikit menunjukkan unsur terjadinya krisis.

Kegentingan yang Memaksa pada umumnya hanya ditafsirkan pada persoalan kemendesakan semata bagi Presiden untuk menyelesaikan suatu permasalahan atau kebutuhan hukum. Bahkan pada beberapa Perpu, unsur kemendesakan pun tidak terpenuhi, apalagi berharap terdapat unsur krisis didalamnya atau bahkan apakah permasalahan tersebut dapat diselesaikan dengan menggunakan instrumen hukum biasa. Berdasarkan hasil penelitian tersebut, maka kriteria Kegentingan yang Memaksa minimal harus memenuhi unsur kemendesakan untuk mengatasi suatu permasalahan yang mengancam nyawa dan atau harta, bangsa dan negara yang bersifat masif dan atau suatu permasalahan hukum yang mengancam sistem hukum yang berlaku.

Proses pembentukan Perpu dilihat dari unsur kegentingan memaksa harus dapat mengawasi dan membatasi penggunaan hak subjektif Presiden, sehingga perlu dirumuskan undang-undang yang tidak hanya menjelaskan mengenai kriteria minimum yang dibutuhkan untuk membentuk Perpu, namun juga harus mengikat DPR dalam pertimbangannya memberikan persetujuan atau tidak terhadap Perpu yang diajukan.

 


[1] Despotisme berasal dari kata dasar despot yang berarti penguasa tunggal yang berbuat sekehendak hati; kepala negara atau raja yang menjalankan kekuasaan dengan sewenang-wenang. Despotisme berarti pemerintahan seorang despot; sistem pemerintahan dengan kekuasaan tidak terbatas dan sewenang-wenang.

[2] H.F. Abraham Amos, Sistem Ketatanegaraan Indonesia (dari Orla, Orba, sampai Reformasi), (Jakarta: RajaGrafindo Persada, 2005), Hlm.433.

[3] Indonesia, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Ps.22 . Indonesia, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

[4] Indonesia, Undang-Undang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan,UU No.12 Tahun 2011, LN No.82 Tahun 2011, TLN No.5234, Ps.1.

[5] Indonesia, Peraturan Presiden tentang Peraturan Pelaksanaan Undang-Undang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Perpres No. 87 Tahun 2014, LN No.199 Tahun 2014, Ps.1.

[6] Farida Indrati(1), Ilmu Perundang-undangan..., Op.Cit. Hlm.193

[7] Meriam Budiardjo, Demokrasi di Indonesia: Demokrasi Parlementer dan Demokrasi Pancasila, Cet. 2, Jakarta: Gramedia, 1996, hlm.37

[8] Ibid, hlm.151

[9] Ibid, hlm.152

[10] Jimly Asshiddiqie(5), Sengketa Kewenangan Konstitusional Lembaga Negara, Jakarta: Konstitusi Pers, 2006, hlm. 163

[11] Ibid

[12] Prajudi Atmosudirjo, Hukum Administrasi Negara, Cet. 10, Jakarta: Ghalia Indonesia, 1994, hlm. 78

[13] Jimly Asshiddiqie(8), Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan Dalam UUD 1945, Yogyakarta: FH UII PRESS, 2005, hlm.37

[14] Ibid.

[15] Asshiddiqie(1), Hukum Tata Negara...,Op.Cit.. hlm.340.

[16] Herman Sihombing, Hukum Tata Negara Darurat di Indonesia, Jakarta: Djambatan, 1996, hlm. 1

[17] Asshiddiqie(1), Hukum Tata Negara...,Op.Cit., hlm. 225-226

[18] Ibid, 226-228

[19] Satya Arinanto, Hak Asasi Manusia dalam Transisi Politik di Indonesia, Jakarta: Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2011, Hlm.250

[20] Ibid. Hlm.252

[21] Moh. Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia, Jakarta: Rajawali Pers, 2010, Hlm. 108

[22] Wirjono Prodjodikoro, Asas Hukum Tata Negara Indonesia, Jakarta, 1970, Hlm. 23

[23] Assiddiqie(1), Hukum Tata Negara..., Op Cit, Hlm 3

[24] Ibid, Hlm 80